인구 100만 특례시 출범과 지역발전

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  • 작성자 : 관리자
  • 작성일 : 2021-10-29 15:06:29
  • 분류 : 자유마당

인구 100만 특례시 출범과 지역발전

재정·인력 개편 등 지위, 권한 이양 실험

 

유주영(전 경기창조경제혁신센터 본부장)

 

 

수원·고양·용인·창원, 내년 특례시로

내년 113지방자치법 전부개정안시행에 따라 수원·고양·용인·창원시가 특례시로 공식 출범한다. 특례시는 인구 100만 이상 대도시에 광역시 수준의 행정·재정적 권한을 부여, 지방자치 효율성을 증대하는 새 지방행정체계다. 각 시의회 역시 특례시의 비대해지는 권한을 효율적으로 감시·견제하고자 특례시의회로 거듭난다.

지난해 73일에 정부는 지방자치법 전부개정법률안을 국회에 제출했는데, 인구 100만 명 이상 및 일정 기준 이상 50만 명 대도시를 특례시로 정하는 규정을 포함하고 있다. 동 법안에서 특례시는 대도시 행정의 특수성을 고려하여 권한을 강화하고 위상을 높이기 위한 행정 명칭이다. 그동안 인구 50만 명과 함께 100만 명 이상 일반시를 대상으로 일부 행·재정 특례를 주었으나, 여전히 대도시 행정수요에 적절히 대응하기 어렵다는 지적이 있었다. 이에 따라 대도시 특례의 확대 차원에서 특례시 제도를 도입하자는 정책이 제안되었다. 지난해 개원한 제21대 국회에서도 특례시와 관련된 의원 발의 지방자치법개정안이 같은 해 710일 기준 10건이다. 지방자치단체는 17개 광역자치단체(특별시·광역시·특별자치시··특별자치도)226개 기초자치단체(··)가 있다. 이 중에서 지역 특수성을 인정해 법률로 별도의 특례를

지정한 경우가 서울특별시, 제주특별자치도, 세종특별자치시이다.(서울은 서울특별시 행정에 관한 특별조치법, 제주는 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법, 세종은 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법이 있어서 별도의 특례를 갖고 있음)

기초자치단체인 일반시라도 지방자치법175조에 근거해서 인구 50만 명이상인 도시는 행·재정 운영 등에 특례가 부여된다. 그리고 2013지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법제정시 인구 100만 명이상의 시에 대해서도 일부 특례 규정을 마련했는데, 행정사무특례(41), 행정조직 및 정원 특례(42), 재정 특례(43)가 있다. 이와 같이 인구 50만 명과 더불어 100만 명 이상인 시에도 특례를 인정한 것은 광역시(광역시로의 승격기준을 보면, 통상 인구 100만 이상의 도시로서 면적, 지리적 여건, 잔여 지역에 미치는 영향, 재정 자립도 등을 종합 검토하여 결정함)와 유사한 수준의 행정수요가 발생하고 있지만, 기초자치단체의 지위를 가지고 있어서 지역발전에 능동적으로 대응하기 어렵다는 지적 때문이다.

 

지방자치와 도시분권

현재 일반시는 전국에 75개이며, 201912월 말 기준으로 인구 평균은 32만 명이다. 이 중 100만 명이 넘는 지역은 4(수원, 고양, 용인, 창원)이다. 인구 50만 명 이상이고 100만 명 미만인 지역이 12(성남, 청주, 부천, 화성, 남양주, 전주, 천안, 안산, 안양, 김해, 평택, 포항)이다. 도청 소재지는 수원(경기도청), 창원(경남도청), 청주(충북도청), 전주(전북도청)가 해당된다. 201412월 대통령 소속 지방자치발전위원회(현 자치분권위원회)가 발표한 지방자치발전 종합계획에 대도시 특례 제도의 개선이 포함되었다. 당시 대도시 광역행정 수요를 고려해 50만 이상의 시는 특례시’, 100만 이상 시는 특정시로 명칭을 부여하기로 잠정적으로 정했으나, 이후 구체적으로 정책이 추진되지는 않았다.(대통령 소속 지방자치발전위원회, 지방자치발전 백서, 2017) 20189월 자치분권위원회는 자치분권 종합계획을 발표했는데, 주요 과제로 대도시 특례 확대를 포함하였다. 그리고 2019자치분권 시행계획에 대도시 행정적 명칭 부여방안을 제시했는데, 지방자치법개정으로 인구 100만 이상 대도시에 대해 별도의 행정적 명칭(특례시)을 부여하기로 하였다.(대통령 소속 자치분권위원회, 2019년 자치분권 시행계획, 2019) 이에 따라 2019329일 정부는 특별시와 광역시가 아닌 인구 100만 명 이상 일반시를 특례시로 정한 지방자치법 전부개정법률안을 국회에 제출했으나 임기 만료로 폐기되었다. 20대 국회에서는 특례시 관련 7건의 의원 발의 지방자치법개정안도 발의됐으나 모두 임기 만료로 폐기되었다. 인구 100만 명 이상의 대도시를 기준으로 특례시를 정한 의원안이 2개 있으나, 나머지 5개 개정안은 인구 100만 명 이상과 함께 인구 50만 명 혹은 90만 명 이상도 다양한 행정수요를 반영해 특례시로 정하도록 규정하고 있었다.

한편, 21대 국회에서 지난해 73일에는 정부안으로 특례시가 포함된 지방자치법 전부개정 법률안이 제출되었다. 정부안에 포함된 특례시 관련 규정을 보면, 인구 100만 명 이상 대도시와 인구 50만 명 이상으로서 행정수요, 국가균형 발전 등을 고려하여 대통령령이 정하는 기준과 절차에 따라 행정안전부 장관이 지정하는 대도시로 정했다. 그리고 인구 50만 명 이상 대도시와 특례시의 인정에 관한 세부 기준은 대통령령으로 정하도록 하였다(안 제195). 정부안의 경우 새로운 지방자치단체의 종류로 특례시를 포함하지 않았고, 인구 100만 명 이상과 인구 50만 명 이상의 대도시에 대한 행정 명칭으로만 특례시를 부여하였다.

의원 안의 경우 특례시의 지정 기준에 대체적으로 인구 100만 명 이상의 시가 포함되며, 추가적으로 인구 50만 명 이상인 시가 포함된 개정안이 7개 있다.

그 외 인구 20만 명 이상의 시 중에서 지역특화 발전이 필요하다고 인정되는 시도 지정해 달라는 개정안이 1건이다. 의원 안에서는 수도권/비수도권(혹은 경기도 내/)을 다르게 선정 조건을 단 경우가 있다.

그리고 인구 50만 명 이상이며 도청소재지를 지정 기준에 포함한 경우도 있다.

 

논의와 주요 쟁점, 그리고 전망

첫째, 특례시를 지방자치단체의 종류에 포함할지에 대한 논의이다. 현재 정부안과 8개 의원 안에서는 특례시를 기초자치단체의 종류로 포함하지 않고 특례를 부여하기 위한 행정 명칭으로 사용하였다.(국내 특례시 제도와 유사하게 일본의 경우 대도시 특례 제도로 인구 50만 이상의 시를 대상으로 하는 정령지정도시(政令指定都市)와 인구 20만 이상의 시를 대상으로 중핵시(中核市) 제도가 있음. 정령지정도시나 중핵시의 경우 지방자치단체의 종류에 포함되지 않고 행정 명칭만 부여함.) 따라서 특례시로 지정되어도 ‘00특례시로 명칭이 변경되지 않는다.

특례시를 지방자치단체의 종류에 포함할 경우 시의 위상과 권한을 정립하는데 기여할 것으로 보인다.

그러나 현재 특례시는 대도시 특례를 부여하기 위한 행정적 방편으로 논의된 것이다. 따라서 특례시가 기초자치단체의 종류로 포함되기 위해서는 자치단체 간(-특례시/특례시-일반시 등) 관계를 명확히 결정한 후에 논의가 되어야 하겠다.

둘째, 특례시의 선정 기준으로 인구 규모와 기타 요인에 대한 고려이다. 특례시는 대도시에 대한 특례 인정을 위해 도입하는 것이기 때문에 인구는 가장 중요한 요인이다. 지금까지 인구 100만 명 이상의 시를 특례시로 정하자는 기준에는 대체적으로 동의한다.

그러나 추가적으로 인구 50만 명 이상 혹은 인구 20만 명 이상을 대상으로 하자는 기준에는 합의가 이루어지지 않고 있다. 따라서 특례시 선정의 인구 규모에 대한 사회적 합의가 필요하다.

현재 인구 50만 명 이상인 일반시는 16개이며, 이 중에서 경기도 내에 있는 시가 10(62.5%)이다. 이로 인해 수도권과 비수도권 간의 격차가 더 발생할 것이란 우려가 있다. 이를 반영하듯이 제21대 국회에서 관련 의원 발의 개정안을 보면, 수도권과 비수도권(혹은 경기도 내/)을 구분해 특례시 결정 기준을 제시한 개정안들이 발의되었다. 따라서 비수도권에서는 인구와 더불어 행정수요를 유발하는 요인(면적, 외국인 수, 주간 인구 수, 사업체 등)과 함께 국가균형 발전 측면에서도 배려가 필요할 것으로 보인다.

셋째, 특례시의 지위와 권한에 대한 논의이다. 특례시는 기초자치단체의 지위를 유지하면서도 광역자치단체에 준하는 행·재정 특례가 있는 대도시를 의미한다. 그러나 현재 제출된 개정안에서는 특례시란 행정 명칭만 부여하고 있고, 구체적인 특례시의 지위와 제공되는 자치 권한의 범위는 명시되지 않았다. 정부안으로 제출된 전부개정안에서는 특례시의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대해서는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 추가로 특례를 둘 수 있다고 규정하고 있다(안 제195조 제2). 따라서 향후 특례시의 지위와 권한에 대해 법률로 제시하는 방안이 필요하다. 특히 특례시 지정에 따라 중앙정부나 도의 일부 권한이 특례시로 이양될 경우에는 동시에 인력과 예산이 함께 이관될 수 있도록 재정 및 세제 개편이 요구된다. 세목 조정과 국세와의 공동세 비율 조정 등을 하지 않고서는 특례시로 전환될 경우 재정 권한의 확대 없이 업무만 증가하는 문제가 발생할 수 있기 때문이다.

대도시에 특례를 부여하는 것은 해당 자치단체가 광역행정 수요에 적극 대응하고, 효율적으로 주민의 편익을 증진시키기 위해서다. 특례시 지정은 대도시의 위상을 높이고 자치 권한을 확대하는데 기여할 것으로 보인다. 그러나 현재 특례시의 대상 지역으로 논의되는 시들이 수도권에 집중되어 있어 특례시 지정으로 인해 지역 간 격차 발생에 대한 지방의 우려가 큰 것도 사실이다. 따라서 지역 간 차등 분권과 함께 지역 균형발전 간에 조화를 이룰 수 있도록 지자체 특례 제도의 개선책 마련이 필요하다. 

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